Die ZEDEs in Honduras: Vergangenheit und Zukunft

Dieser Artikel erschien ursprünglich im August 2022. Er erzählte die Geschichte der ZEDEs bis dahin vollständig, endete aber offen: Wie es mit den Zonen weitergehen würde, war damals nicht abzusehen. Daran hat sich bis heute nichts geändert, im Gegenteil. In den zweieinhalb Jahren seither ist jedoch viel passiert, vor allem im Rechtsstreit zwischen den ZEDEs und der honduranischen Regierung.

Im April 2022 hob Honduras das ZEDE-Gesetz auf. Damit endete ein Kapitel in der Geschichte innovativer Governance. Das heißt weder, dass die bestehenden ZEDEs am Ende sind, noch dass die Ideen hinter ihnen gescheitert wären. Es heißt: Es stehen schwierige Verhandlungen bevor, und wie sie ausgehen, ist offen.

Honduras war in den letzten zwei Jahrzehnten Schauplatz bemerkenswerter Entwicklungen. In dem kleinen lateinamerikanischen Land durfte sich erproben, was Governance neu denkt. Gewöhnliche Sonderwirtschaftszonen beschränken sich auf Steuer- oder Zollvorteile; die nächste Stufe geht weiter und gibt den Zonen auch in anderen Bereichen eigene Zuständigkeit. In Honduras heißen solche Jurisdiktionen ZEDEs, kurz für „Zone für Beschäftigung und wirtschaftliche Entwicklung“. Es sind erweiterte Sonderverwaltungsregionen: Sie sollen sich weitgehend selbst verwalten und eigene Regeln setzen dürfen, damit ein verlässliches rechtliches und politisches Umfeld entsteht, das ausländisches Kapital anzieht, von dem die Honduraner profitieren.

In den Medien heißt es oft, die ZEDEs seien private Millionärsresorts jenseits honduranischer Souveränität, ohne Regeln und ohne Rechte für die Bewohner. Das Gegenteil trifft zu. Die ZEDEs sind öffentliche Körperschaften innerhalb des Staates Honduras, ähnlich einer Gemeinde. An ihrer Spitze stehen gewählte Amtsträger, die in Honduras geboren sind, und eine staatliche Kommission beaufsichtigt sie. Es gelten die honduranische Verfassung, die internationalen Abkommen des Landes und das honduranische Strafrecht.

Oft heißt es auch, die Idee stamme aus dem Ausland, von visionären Unternehmern oder idealistischen Akademikern. Wer so erzählt, übersieht den Kern der Geschichte: Die ZEDEs waren und sind vor allem honduranisch.

Wie die ZEDEs entstanden

„Alles begann mit drei honduranischen Juristen: Octavio Sanchez, Carlos Pineda und Ebal Díaz“, sagt Titus Gebel, Präsident der Free Cities Foundation. „Sie wollten Honduras helfen, seine schweren Probleme zu lösen.“ Vor allem Sanchez suchte nach Wegen, ein Land zu reformieren, das unter Korruption, schwacher Rechtsstaatlichkeit und der daraus folgenden Armut litt. Honduras gehört seit Jahren zu den Ländern mit der höchsten Gewaltkriminalität weltweit. Ein Land umzusteuern ist allerdings schwer, und als Sanchez seine politische Laufbahn begann, schienen größere Reformen kaum möglich.

Anfang der 2000er Jahre arbeitete Sanchez für Porfirio Lobo, der später Präsident wurde. Gemeinsam sprachen sie mit Mark Klugmann, einem US-amerikanischen Entwicklungsberater aus den Regierungen Reagan und George H. W. Bush. Klugmann warb seit Langem für sogenannte LEAP-Zonen. Das Reason Magazine fasste seinen Gedanken so zusammen:

„Klugmanns Einsicht war, dass stückweise Versuche, Marktreformen für ganze Volkswirtschaften durchzusetzen, den Widerstand mächtiger Koalitionen verfestigter Interessen hervorrufen. Warum also nicht die Reformen auf einen Schlag versuchen, aber auf kleinerer Ebene?“

Reformiert man gründlich, aber nur an einem Ort, kann daraus ein Leuchtturm werden, der am Ende das ganze Land verändert. Hongkong hat es China vorgemacht. Sanchez überzeugte das, und er dachte die Idee für Honduras weiter. Eine autonome Stadt nach Hongkonger Vorbild wurde in seinem Umfeld zur gemeinsamen Vision.

Der Gedanke ist nicht neu. Er stammt aus der Neuen Institutionenökonomik, die eine einfache Einsicht formuliert: Wie fähig und fleißig Menschen auch sind, sie kommen kaum voran, wenn die Institutionen ihres Landes Wachstum nicht fördern, sondern behindern. Über Honduras sind sich die meisten Beobachter einig: Die Honduraner sind klug, tüchtig und wollen sich ein besseres Leben aufbauen. Im Weg steht ihnen ein undurchdringliches Dickicht aus Bürokratie und Institutionen.

2010 wurde Lobo Präsident und Sanchez sein Kabinettschef. Jetzt war die Gelegenheit da, honduranische Hongkongs zu bauen. Blieb eine Frage: Wie überzeugt man den Kongress von etwas so Unerhörtem?

Hier kam Paul Romer ins Spiel, Wirtschaftsnobelpreisträger und prominenter Fürsprecher der Charter Cities. Seine Ideen passten zu denen von Sanchez, die beiden kamen ins Gespräch, und bald stellte sich Romer hinter das honduranische Vorhaben. Das gab den Ausschlag: Seine internationale Reputation überzeugte den Kongress. So entstand die erste Fassung der honduranischen Sonderzonen, die REDs (regiones especiales de desarrollo, Sonderentwicklungsregionen).

Die REDs waren so vielversprechend wie ehrgeizig. Sie sollten in vielen Bereichen eigenständig handeln dürfen, was Governance und institutionelles Design einen großen Sprung erlaubt hätte. Sie sollten sogar „Verträge und internationale Abkommen schließen“ können, wie das Journal of Special Jurisdictions ausführt. Damit verlangten sie zu viel. Der Kongress stimmte mit überwältigender Mehrheit zu, doch der Oberste Gerichtshof sah die Verfassung überschritten. Im Oktober 2012, ein Jahr nach Verabschiedung des RED-Statuts, kippte er die zugrunde liegende Verfassungsänderung. Damit fiel auch das Statut selbst.

Zu diesem Zeitpunkt stand die Idee der Sonderzonen schon länger in der Kritik, obwohl noch keine einzige Zone existierte. Schon in der kurzen Geltungsdauer des RED-Gesetzes zerstritten sich die Beteiligten. Für die Aufsicht war eine Transparenzkommission geschaffen worden, und Romer war inoffiziell wohl eine führende Rolle darin zugesagt worden. Als die Regierung dann eine Absichtserklärung mit dem US-Unternehmer Michael Strong über die erste RED unterzeichnete und Romer protestierte, man habe ihn nicht gefragt, zeigte sich: Berufen worden war er nie. Romer fühlte sich ausgebootet und zog sich kurz darauf aus Honduras zurück.

Der Streit lieferte einer kleinen, aber lauten Minderheit Munition, die die Sonderzonen ohnehin ablehnte. In der Presse verbreiteten sich Vorwürfe von Korruption und Neokolonialismus und die Behauptung, die Rechte indigener Gruppen stünden auf dem Spiel. „Medien sind überall unehrlich, aber die honduranischen Medien waren ungeheuerlich unehrlich“, sagt Strong, der damals an der ersten Sonderzone arbeitete. Die Presse habe die Stimmung im Land grob verzerrt wiedergegeben. „Irgendwann sagte jemand: ‚Fünf Prozent der Honduraner sind aus antikapitalistischen Gründen dagegen, fünf Prozent aus nationalen Gründen, und neunzig Prozent glauben einfach nicht, dass es je dazu kommt. Käme es dazu, wären sie über die Arbeitsplätze hocherfreut.‘“

Sanchez und sein Team gaben nicht auf. Nach dem Urteil arbeiteten sie eine überarbeitete Fassung aus. Der Oberste Gerichtshof hatte an den REDs bemängelt, sie bedrohten Souveränität und territoriale Integrität des Landes. Aus den REDs wurden deshalb die ZEDEs: mit weniger Autonomie als zuvor und mit einer neuen Verfassungsänderung, die alle Bedenken zur Souveränität ausräumte. Auch sie wurde angefochten, diesmal aber vom Gericht gebilligt. Im September 2013 verabschiedete der Kongress das ZEDE-Organgesetz, wieder mit überwältigender Mehrheit. Es ordnete die Zonen unmissverständlich in die honduranische Verfassungsordnung ein. An die Stelle der Transparenzkommission trat das Komitee zur Übernahme bewährter Verfahren, kurz CAMP.

Nun hätte es vorangehen können. Bis die erste ZEDE genehmigt wurde, vergingen allerdings fast vier Jahre. Próspera erhielt ihre Zulassung erst im Dezember 2017. Das Journal of Special Jurisdictions nennt, gestützt auf eine anonyme Quelle aus dem Umfeld, mehrere Gründe: interne Kämpfe und Haushaltsmisswirtschaft im CAMP, fehlendes Interesse von Präsident Hernández, der im Januar 2014 angetreten war, Wahlkampf und Investoren, die angesichts der politischen Lage zögerten. Bewegung kam erst, als Carlos Pineda, einer der drei Väter der ZEDEs, 2016 Sekretär des CAMP wurde. Ciudad Morazán folgte ein Jahr nach Próspera. Eine dritte ZEDE, Orquidea, nahm im Juni 2021 den Betrieb auf, eine vierte, Mariposa, stand zur Wahl Ende 2021 kurz vor der Genehmigung.

Die drei bestehenden Projekte könnten unterschiedlicher kaum sein. Próspera setzt auf Innovation in Verwaltung und Technik, auf Wissensarbeit und auf Verbindungen zum internationalen Geschäft. Ciudad Morazán versteht sich als „Blue-Collar-ZEDE“ und richtet sich an Arbeiter und Mittelschicht, überwiegend aus Honduras. Orquidea hat gar keinen Wohnbereich, dort wachsen Obst und Gemüse für den Export. Weil das ZEDE-Regime ihnen die Wahl lässt, hat jede Zone sich das Rechtssystem gesucht, das zu ihr passt. Ciudad Morazán nutzt im Wesentlichen das honduranische Zivilgesetzbuch. Orquidea hat das Recht des US-Bundesstaates Delaware übernommen. Und Próspera hat einen eigenen Roatán Common Law Code geschrieben, der bewährte Regeln aus aller Welt zusammenführt, zusammen mit Ulex, einem quelloffenen Rechtssystem von Tom W. Bell, Rechtsprofessor an der Chapman University. Dazu schließt Próspera mit jedem Bewohner eine „Vereinbarung des Zusammenlebens“, die ihm unwiderrufliche Rechte und Rechtssicherheit zusagt.

„Genau das meine ich, wenn ich von Innovation in der Governance spreche“, sagt Titus Gebel. „Hier kann man sie in der Praxis sehen. Man hat gesagt: Probieren wir Verschiedenes aus. Und schon gibt es drei ZEDEs mit drei sehr unterschiedlichen Modellen.“ Gemeinsam ist ihnen das Ziel, den Honduranern Chancen, Stabilität und Wohlstand zu eröffnen, die es sonst nirgends im Land gibt.

Die verlorene Schlacht um die Legitimität

Je mehr rund um die ZEDEs geschah, desto lauter wurde der Widerstand. Ideologische Gegner und etablierte Interessen griffen die Zonen heftig an. Überall tauchten Vorwürfe auf, es gehe nicht mit rechten Dingen zu, manche unterstellten sogar böse Absicht. Geschürt wurden sie vor allem von denen, deren eigene Macht durch die ZEDEs bedroht war oder deren Weltbild mit ihnen unvereinbar war.

Massimo Mazzone, der Gründer von Ciudad Morazán, sagt: Gerade die häufigsten Vorwürfe gegen sein Projekt ließen sich am leichtesten widerlegen. Am meisten Aufmerksamkeit bekam über die Jahre der Vorwurf der Enteignung. Die Presse hat ihn immer wieder aufgegriffen: Die ZEDEs nähmen Einheimischen Land und Häuser weg oder seien an Enteignungen direkt beteiligt.

Die Kritiker berufen sich auf Artikel 25 des ZEDE-Gesetzes. Der behält das Enteignungsrecht allerdings dem Staat Honduras vor, nicht den Zonen. Das ist auch folgerichtig, denn außerhalb ihrer genehmigten Grenzen haben die ZEDEs über Land gar nichts zu sagen. Für Mazzone ist der Vorwurf ein Ablenkungsmanöver: „Ganz gleich, was im ZEDE-Gesetz steht, Honduras hat das Enteignungsrecht ohnehin. Wer eine Autobahn oder eine Pipeline bauen will, die richtigen Kontakte hat und die Regierung überzeugt, kann enteignen, mit oder ohne ZEDE-Gesetz. Das ist leider überall auf der Welt so.“ Für sein eigenes Projekt sagt er: „Für uns ist diese Praxis ethisch monströs. Wir lehnen jede Enteignung ab. Wir würden uns nie darauf einlassen, das wäre abstoßend und politisch selbstmörderisch.“

Solche Klarstellungen halten Angriffe nicht auf, die in böser Absicht geführt werden. Der North American Congress on Latin America (NACLA) etwa schildert die Gründung von Próspera in einem feindseligen Artikel und hebt hervor, die Einheimischen hätten „verstanden, dass die Gemeindeverwaltung keine Zuständigkeit mehr über die 58 Acres hat, die nun in das ZEDE-Modell eingegliedert sind. Das Land soll vom kommunalen Register in ein unabhängiges Grundbuch der Próspera ZEDE übertragen worden sein.“ Der nächste Satz lautet: „Landenteignung ist eine wesentliche Sorge der Gemeinden.“

Den Autoren geht es erkennbar darum, Próspera als Bösewicht zu zeigen, gleichgültig, was sie tatsächlich tut. Ein Grundbuchwechsel ist keine Enteignung, er gleicht eher einem Wechsel der Gemeindezugehörigkeit. Unerwähnt bleibt außerdem: Das Land gehörte Privatleuten, war unbewohnt, wurde von Próspera-nahen Gesellschaften rechtmäßig gekauft, und der Wechsel geschah mit voller Zustimmung der Eigentümer.

Weil Próspera im Zentrum dieser Vorwürfe stand, hat sie mehrfach klargestellt, dass sie mit Enteignung nichts zu tun haben will. Ihre Vertreter verweisen auf die Charta, die Enteignungsbefugnisse gar nicht erst aufführt (Artikel 2.04), und auf einen Beschluss von 2020, der jede Enteignung ausschließt: Land wird nur eingegliedert, wenn die Eigentümer es selbst wollen. Alles Land in Próspera ist Privateigentum und war unbewohnt, bevor es zur ZEDE wurde. Besonderes Augenmerk galt der Klarheit der Eigentumstitel, die in Honduras oft widersprüchlich oder lückenhaft sind.

Der Vorwurf hält sich trotzdem. Ein neuerer Artikel übernimmt ungeprüft die Behauptung, „die für den ZEDE-Bau ausgewiesenen Gebiete sind angestammtes Land in der Garífuna-Region, die seit Tausenden von Jahren von der indigenen Bevölkerung bewohnt wird. Der Bau von ZEDEs würde deshalb zur massenhaften Vertreibung der einheimischen Bevölkerung führen.“ Man sollte es nicht wiederholen müssen: Wer unbewohntes Land erschließt, vertreibt niemanden.

Noch dreister geht ein anderer Artikel vor. Er stellt die ZEDEs neben Beispiele für Gewaltkriminalität und hinterlässt beim arglosen Leser den Eindruck, ihre Vertreter seien organisierte Kriminelle, die mit der Regierung gemeinsame Sache gegen die Einheimischen machen. Porträtiert wird ein Anwohner, der sich vor den ZEDEs fürchtet, obwohl ihm von dort nie etwas angetan wurde. Und in dem Fall angeblicher Vertreibung, den die Autoren in den dunkelsten Farben malen, räumen sie am Ende selbst ein, dass niemand enteignet wurde.

Solche Berichte wurden für die ZEDEs zum Alltag. Das Nationale Zentrum der Landarbeiter (CNTC) etwa zählte zu den „sozialen Auswirkungen“ der Zonen „Zwangsvertreibung, zunehmende Konflikthaftigkeit und Gewalt, Verlust des kulturellen Erbes, Migration und die verstärkte Unterdrückung von Protesten“. Womit sich das belegen ließe, stand nirgends, als brauche es für solche Vorwürfe keinen Beleg.

Dabei ergibt nichts davon Sinn. Alle ZEDEs stehen auf unbewohntem Land, es konnte also niemand vertrieben werden, erst recht nicht mit Zwang. Gewalt ist von den Zonen nie ausgegangen, ihr Zweck ist friedlich und produktiv. Migration haben sie nur insofern ausgelöst, als Menschen zuzogen, um dort zu arbeiten. In den ZEDEs hat es keine Proteste gegeben, die man hätte unterdrücken können, und außerhalb ihrer Grenzen haben sie weder Polizeihoheit noch irgendein Mitspracherecht darüber, wie mit Protesten umgegangen wird. Solche Vorwürfe sind keine Kritik, sondern dienen der Publizität und dem politischen Vorteil.

Solche Kampagnen haben Folgen. Die Technische Universität München (TUM) gab ihr Vorhaben auf, einen Campus in Próspera zu eröffnen, und verwies auf „Hinweise auf Menschenrechtsverletzungen“. Wir haben bei der TUM nachgefragt, wie Menschenrechte verletzt werden sollen, wenn ausschließlich unbewohnte Flächen eingegliedert wurden. Eine Erklärung kam nicht.

Korrektur: Nachdem die TUM ihr Engagement mit Próspera beendet hatte, veröffentlichte die Universität ein Schreiben, in dem sie erklärte, ihr lägen „keine Belege für Menschenrechtsverletzungen in oder durch Honduras Próspera“ vor und der Rückzug aus Honduras sei „das Ergebnis eines Führungswechsels“ und einer „Neuausrichtung des geschäftlichen Schwerpunkts“ gewesen.

Hinter dem organisierten Widerstand stehen laut Mazzone vor allem Organisationen, deren Macht die ZEDEs bedrohen. Die Nationale Autonome Universität von Honduras (UNAH) etwa hat das Monopol darauf, private Universitäten zuzulassen. Wenn in einer ZEDE jeder eine Hochschule gründen kann, ist dieses Monopol dahin. Auch die Gewerkschaften verlieren: In den ZEDEs gilt das honduranische Arbeitsgesetzbuch nicht. Und die Anwaltskammer: Entscheidet sich eine Zone wie Próspera für Common Law statt für honduranisches Zivilrecht, schrumpft der Markt für örtliche Anwälte, die nur das Zivilrecht kennen. Titus Gebel ergänzt die Maquilas, Honduras' exportorientierte Freizonen. Sie genießen weniger Vorteile als die ZEDEs und sehen in ihnen Konkurrenz.

Prósperas Ruf hat auch das schwierige Verhältnis zum Nachbardorf geschadet, zu Crawfish Rock auf der Insel Roatán. Von Anfang an hat die Zone dort investiert und um ein gutes Verhältnis geworben. Sie bot Kleinkredite an, Schreinerkurse und Nachmittagsprogramme. Sie bezahlte ein Gemeindehaus. Später entstand unter den Einheimischen eine Spar- und Investmentgruppe. Próspera organisierte Schulbusse für die Kinder des Dorfes und übernahm 95 Prozent der Kosten. Und sie gab vielen Bewohnern Arbeit, vor allem auf ihren Baustellen. Noch Mitte 2022 arbeitete rund ein Zehntel von Crawfish Rock in Próspera, etwa 10 Prozent.

Streit gab es ausgerechnet über das Wasser. Bis dahin kam es per Tankwagen ins Dorf, während der Covid-Pandemie oft unzuverlässig. Als Próspera das Dorf an ihre Leitung anschloss, stellte sich heraus: Das Tankwasser hatten örtliche Gemeindevertreter verkauft, und der neue Anschluss bedrohte ihre Stellung. Bald warfen sie Próspera vor, sich an den Einheimischen zu bereichern, weil sie für das Wasser Geld nahm. Dabei hatte auch das Tankwasser Geld gekostet, und zwar mehr. Próspera hatte die Dorfbewohner sogar gefragt, welchen Preis sie selbst für fair hielten, und genau den berechnet. Während der Pandemie stellte sie die Abrechnung ganz ein und lieferte kostenlos.

Die örtliche Führung warf Próspera außerdem vor, sie wolle Crawfish Rock in die Zone eingliedern, gegen den Willen der Bewohner. Tatsächlich zeigte Próspera auf ihrer Website eine Visualisierung, in der das Nachbardorf zu einer künftigen Ausbaustufe gehörte. Kommunikativ war das ein erhebliches Versäumnis. Gemeint war ein freiwilliger Beitritt per Referendum, wie ihn Artikel 38 des ZEDE-Gesetzes vorsieht. Ein solches Referendum und die Entscheidung von Eigentümern unbewohnter Flächen sind die einzigen Wege, auf denen Próspera überhaupt wachsen darf.

Próspera dokumentiert ihre Schritte konsequent schriftlich, um sich gegen Falschdarstellungen wehren zu können. Als sie erfuhr, dass die Dorfführung zur alten Tankwagenversorgung zurück wollte, bat sie um eine schriftliche Bestätigung: Soll die Leitung weiterlaufen, und werden die vereinbarten Rechnungen bezahlt? Auch wenn diese Vertreter womöglich nicht für die Mehrheit im Dorf sprechen, kann Próspera sie nicht übergehen. Als keine Antwort kam, stellte sie die Lieferung ein. In der internationalen Presse wurde daraus die Geschichte eines Konzerns, der ein Dorf gefügig machen will. Dass es anders war, interessierte die Kritiker nicht.

Über die Jahre füllten sich die honduranischen sozialen Medien mit Behauptungen ohne Grundlage, die durch ständige Wiederholung Gewicht bekamen. Ein Beispiel: Der ZEDE-Rahmen sei „illegal“, weil er für verfassungswidrig erklärt worden sei. Das stimmt nicht. Verfassungswidrig waren die REDs. Die ZEDEs wurden gerade deshalb neu konstruiert, um deren Mängel zu beheben, und genau das hat das Gericht bestätigt. Trotzdem erschienen weiter Artikel, die beides vermischten und darauf rechtliche und moralische Urteile stützten. Die schiere Menge an Empörung im Netz erweckte den Eindruck, das ganze Land stehe geschlossen gegen die Zonen.

Dabei beobachten viele Befürworter dasselbe: Wo gewöhnliche Bürger ernsthaft Kritik üben, fehlen ihnen meist Informationen darüber, was eine ZEDE überhaupt ist. „Es gibt keinen Widerstand an der Basis gegen das ZEDE-Gesetz, sobald die Leute verstehen, worum es wirklich geht“, sagt Gebel. Auch Umfragen stützen das: Der Widerstand wird von einer lauten Minderheit organisiert, politisch oder ideologisch motiviert und von Interessen getrieben. Eine breite Bewegung gegen die Zonen gab es nie.

Irgendwann aber übertönt die Summe dieser Interessen jede ernsthafte Debatte über Vor- und Nachteile. In der Politik gewinnt selten die beliebteste Seite, meist die lauteste. Ende 2021 war klar: Die ZEDEs hatten die Schlacht um ihre Legitimität verloren.

Der holprige Weg nach vorn

Als die negative Presse ihren Höhepunkt erreichte, machte Oppositionsführerin Xiomara Castro die Ablehnung der ZEDEs zu einem Hauptthema ihres Wahlkampfs. Nach ihrem Sieg Ende 2021 kündigte sie an, die Zonen abzuschaffen. Sie sah in ihnen ein Vehikel ausländischer Ausbeutung, zusammengefasst im allgegenwärtigen Slogan „Honduras ist nicht zu verkaufen“.

Im April 2022 stimmte der Kongress für die Aufhebung des ZEDE-Organgesetzes und begann, auch die Verfassungsänderungen von 2013 zurückzunehmen. Abgeschlossen ist das Verfahren nicht. Anfang 2023 wird erneut abgestimmt, ob die Änderung bestätigt oder verworfen wird. Wie es danach weitergeht, lässt die Regierung bis heute offen.

Die Aufhebung bedeutet ohnehin nur, dass keine neuen ZEDEs mehr entstehen können. Dieser Teil war einfach. Die bestehenden Zonen loszuwerden dürfte für Castro und ihre Partei teuer werden. Prósperas Vertreter haben öffentlich und in Interviews klargemacht, dass sich für sie nichts ändert. Sie verweisen unter anderem auf internationale Verträge, die Honduras unterzeichnet hat, darunter Rechtsstabilitätsvereinbarungen, die den Status der bestehenden ZEDEs für fünfzig Jahre garantieren. Wer die Zonen abschafft, bricht diese Zusagen und macht Honduras für enorme Schäden haftbar. Vertreten lässt sich Próspera von White & Case aus New York, einer international renommierten Kanzlei auf diesem Gebiet.

Wie der Streit auch ausgeht, er dürfte Investoren abschrecken, die sich auf solchen politischen Druck nicht einlassen wollen. Eine Ära ist damit zu Ende: die Zeit, in der die Regierung trotz aller Angriffe im Kern hinter den Zonen stand. Titus Gebel sieht eine vertane Chance und bedauert die verlorenen Jahre zwischen 2013 und 2017. Wären die ZEDEs früher gewachsen, ließe sich heute schwerer gegen sie Politik machen. „Hätte man vier Jahre mehr gehabt, wären viele Arbeitsplätze entstanden, Menschen würden sicher in den ZEDEs leben und eine höhere Lebensqualität genießen. In den Achtzigern war es mit den Maquilas genauso. Es gab viel Widerstand, aber nachdem die ersten zwanzigtausend Arbeitsplätze da waren, wollte keine Partei sie mehr abschaffen. Mit den ZEDEs wäre es genauso gekommen, besonders in Morazán, wo sich das Leben der Arbeiter in der Region spürbar hätte verbessern können.“

Auch wenn das Glück nicht auf ihrer Seite war, haben die ZEDEs in ihrer kurzen Zeit viele Erneuerer und Unternehmer angezogen und Bemerkenswertes in der Governance hervorgebracht. Dazu gehören die verfassungsähnlichen ZEDE-Chartas, ein vollständiges Common-Law-Gesetzbuch auf Basis des quelloffenen Systems Ulex, ein elektronisches Grundbuch samt Eigentumsübertragung und ein Bürgervertrag. Das sind nur einige Beispiele. Entwickelt und erprobt wurden sie in Honduras, und sie lassen sich überall auf der Welt erneut anwenden, selbst wenn die ZEDEs ganz verschwinden sollten.

Der honduranische Traum ist also nicht zu Ende. Die Gründerväter der Sonderzonen arbeiten weiter daran, Fortschritt und Wohlstand ins Land zu bringen, unterstützt von Fachleuten aus vielen Bereichen: Unternehmer, Juristen, Architekten, Investoren. 2013 schrieb das Reason Magazine, Honduras müsse, „um im 21. Jahrhundert zum Vorreiter [innovativer Governance-Modelle] zu werden“, nun ja, „aufhören, Honduras zu sein“, zumindest auf einem kleinen Stück Land. Das war nie zutreffend. Die ZEDEs sind eine honduranische Idee und ein honduranisches Projekt, ein Versuch von unten, einem Land Hoffnung zu geben, dem die Möglichkeiten ausgegangen waren.

Diese Hoffnung lebt in den drei bestehenden ZEDEs weiter. Wahlen kommen und gehen, und wenn sich der Wind wieder dreht, profitiert vielleicht ganz Honduras von einem Kaleidoskop an Zonen, die erproben, wie sich Systeme und Institutionen verbessern lassen, damit die Welt für uns alle besser wird.

Nachtrag: die rechtliche Entwicklung in Honduras seit 2022

Veröffentlicht im Juni 2025

In den vergangenen zweieinhalb Jahren hat sich der Konflikt zwischen den ZEDEs und der Regierung weiter zugespitzt. Seit ihrem Amtsantritt 2021 setzt die Regierung ihren Feldzug gegen die Zonen fort. Ihr Ziel war von Anfang an, sie vollständig und spurlos zu beseitigen.

Schon 2022, beim ersten großen Schritt, der Aufhebung des ZEDE-Gesetzes, war das Vorgehen klar: Die Regierung wollte die Vergangenheit praktisch leugnen und den Investoren ihre erworbenen Rechte nehmen. Das ist ein hochumstrittenes Ziel, denn es verstößt gegen einen Grundsatz von Recht und Gerechtigkeit: Kein Gesetz darf rückwirkend gelten. Die nächsten Schritte folgten sofort.

Politische Manöver

Während ihrer Amtszeit brachten die Präsidentin und ihre Partei loyale Leute in Schlüsselämter, mit Methoden, die bestenfalls zweifelhaft und schlimmstenfalls offen verfassungswidrig waren. Meist nutzten sie Lücken in der Verfassung oder rechtliche Grauzonen.

Der erste Schritt nach der Machtübernahme war Luis Redondo als neuer Parlamentspräsident. Normalerweise braucht dieses Amt eine Mehrheit im neu gewählten Parlament, die Redondo nicht bekam: 18 Abgeordnete der regierenden Libre stimmten gemeinsam mit der Opposition für Jorge Cálix. Die Partei war damals gespalten, und Cálix führte den rivalisierenden Flügel an. Er und die 18 Abgeordneten wurden daraufhin ausgeschlossen. Castro und ihr Ehemann Manuel Zelaya, Gründer von Libre und informeller Parteichef, führten dann „einen Mob in den Kongress“, wie Jorge Colindres es beschreibt, Technischer Sekretär der Próspera ZEDE. Cálix gab nach und trat zurück, das Amt ging an Castros Wunschkandidaten Redondo, und die Ausgeschlossenen kehrten in die Partei zurück. Wenige Monate später war es eben dieser Redondo, der die Aufhebung des ZEDE-Gesetzes vorantrieb, ohne je ordnungsgemäß gewählt worden zu sein: Nach Cálix' Rückzug hat niemand mehr abgestimmt.

Als Nächstes kam der Oberste Gerichtshof an die Reihe. Seine Richter werden für sieben Jahre gewählt, zuletzt im Februar 2023. Der Wahl gingen heftiger Streit und politische Manöver Castros und ihrer Partei voraus, die sich offenbar auszahlten: Sieben der fünfzehn Richter waren am Ende Libre-nah, darunter die Gerichtspräsidentin Rebeca Ráquel, angeheiratete Tante von Manuel Zelayas Tochter.

Die Opposition sprach von einem „besetzten“ Gericht und führte drei Punkte an. Erstens hatte Libre großen Einfluss auf den Nominierungsausschuss, der die Kandidaten überhaupt erst aufstellt. Zweitens verzögerte Redondo als frisch gestärkter Parlamentspräsident die Abstimmung so lange, bis die Verhandlungen zugunsten von Libre liefen. Drittens blieb das Verfahren auffällig intransparent, besonders bei der internen Auswahl der Verfassungskammer. Dass mehrere Richter familiär und persönlich mit führenden Libre-Leuten verbunden sind, stützt den Verdacht.

Der Oberste Gerichtshof und vor allem seine Verfassungskammer sollten im nächsten Schritt gegen die ZEDEs eine Schlüsselrolle spielen.

Anderthalb Jahre später folgte der letzte Schritt: ein Getreuer als Generalstaatsanwalt. Die Ständige Kommission des Nationalkongresses, geführt von Redondo, berief Johel Zelaya, der mit dem Ehemann der Präsidentin nicht verwandt ist, ohne die nötigen 86 Stimmen im Plenum. Der Kongress war blockiert: Ende Oktober 2023, zwei Monate nach Ablauf der vorherigen Amtszeit, gab es noch immer keine Einigung, vor allem weil Zelayas Eignung umstritten war. Ihm wurden Urkundenfälschung und Meineid aus seiner früheren politischen Tätigkeit vorgeworfen, was ihn auf dem Papier für das Amt disqualifiziert hätte. Seine übrigen Ämter legten zudem einen Interessenkonflikt nahe.

Für diesen Fall sieht die honduranische Verfassung kein Verfahren vor. Die Libre-dominierte Ständige Kommission nutzte die Lücke und berief sich auf Artikel 202, der ihr während der Sitzungspausen dringende Angelegenheiten zuweist. Einstimmig ernannte sie Zelaya zum kommissarischen Generalstaatsanwalt, um ein Machtvakuum zu vermeiden, wie es hieß. Die Opposition widersprach: Bedeutende Ernennungen stünden der Kommission nicht zu, erst recht keine, die eine Zweidrittelmehrheit brauchen. Zelaya blieb dennoch im Amt, bis der Kongress ihn 2024 bestätigte. Die Zustimmung kam Berichten zufolge unter Druck zustande: Libre drohte, Oppositionsabgeordnete strafrechtlich zu verfolgen und die Wahlbehörden allein mit eigenen Leuten zu besetzen.

So haben Präsidentin Castro und Libre in wenigen Jahren die zentralen Institutionen des Landes unter ihre Kontrolle gebracht, die sie dann unter anderem gegen die ZEDEs einsetzen konnten.

Prósperas Gegenwehr

Das ZEDE-Organgesetz wurde am 25. April 2022 aufgehoben. Der Rahmen bestand allerdings nicht nur aus diesem Gesetz, sondern auch aus Verfassungsänderungen, die die Zonen fester verankerten. Zeitgleich verabschiedete der Kongress deshalb ein Dekret, das auch diese Änderungen zurücknehmen sollte. Dafür verlangt das honduranische Recht zwei aufeinanderfolgende Legislaturperioden mit jeweils Zweidrittelmehrheit. Die erste Abstimmung im April 2022 gelang. Die zweite kam nie zustande, die Legislaturperiode endete am 31. Oktober 2023 ohne sie. Die Verfassung wurde damit nie geändert und enthält bis heute die Artikel, auf denen die ZEDEs beruhen.

Der Grund dafür liegt vermutlich in dem, was dazwischen geschah. Am 20. Dezember 2022 reichte Próspera beim Internationalen Zentrum zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten (ICSID) eine Schiedsklage ein. Ihr Argument: Die Aufhebung verletze die erworbenen Rechte der internationalen Investoren, deren Rechtssicherheit internationale Verträge für fünfzig Jahre garantieren. Die Regierung vertrat offenbar die Position, die ZEDEs existierten nicht und hätten nie existiert. Angesichts der Verfassungsartikel war das nicht haltbar.

Darüber hinaus warf Próspera der Regierung vor, den Betrieb der Zone zu sabotieren, mal subtil, mal offen, statt wie geboten in gutem Glauben zusammenzuarbeiten. Sie entzog den ZEDEs den Zolldienst und verweigerte ihnen die Befreiung von der Umsatzsteuer, was bis heute gilt. Sie drängte Banken- und Versicherungsaufsicht dazu, die Jurisdiktion faktisch vom Finanzsystem abzuschneiden, bis hin zur Schließung von Konten ansässiger Bewohner und Unternehmen. Dazu kam eine Kampagne aus Verleumdung und Rufschädigung.

Die internationale Presse griff die Klage zunächst nicht auf, in den folgenden zwei Jahren wurde sie dann zum großen Thema. Und wieder stand Próspera im schlechten Licht. Man warf ihr erneut „Neokolonialismus“ vor und dass sie den Mechanismus der Streitbeilegung „ausnutze“. Das gemeinhin angesehene Foreign Policy veröffentlichte einen Verriss, der alle bekannten Unwahrheiten und Verzerrungen über die ZEDEs wiederholte, als wären sie nicht längst mehrfach widerlegt.

Im Februar 2024 kündigte Honduras an, das ICSID nach 35 Jahren zu verlassen. Anlass waren Prósperas Klage und weitere Verfahren, die sich während der Amtszeit der Regierung angesammelt hatten. Der Austritt wurde am 25. August 2024 wirksam. Für neue Streitigkeiten steht das ICSID seither nicht mehr zur Verfügung, laufende Verfahren berührt das nicht. So spektakulär der Schritt war, am Fall Próspera ändert er nichts.

Wahrscheinlich war es diese Klage, die den Kongress im Frühjahr 2023 davon abhielt, die Verfassungsänderungen endgültig zurückzunehmen. Ein so überstürztes Vorgehen hätte das Land teuer zu stehen kommen können. Die Opposition hätte nur mitgezogen, wenn es eine Vereinbarung mit den Zonen gegeben hätte, die Arbeitsplätze und Investitionen sichert. Versucht hat die Regierung das nie.

Ein entfesselter Oberster Gerichtshof

Am 20. September 2024 erklärte der Oberste Gerichtshof die ZEDEs für verfassungswidrig. Die Verfassungsänderungen, die sie ermöglicht hatten, verletzten andere, „in Stein gemeißelte“ Artikel zu Gebietsgliederung, Justiz und Wirtschaftsordnung.

Vor Gericht gebracht hatte die Sache die UNAH, die Nationale Autonome Universität von Honduras. Das mag überraschen, hat aber einen einfachen Grund. Die UNAH hält ein in der Verfassung verankertes Monopol auf die Hochschulbildung: Jede private Universität und jede Änderung an Studienplänen braucht ihre Zustimmung. In den ZEDEs gelten diese Bestimmungen nicht. Wären die Zonen gewachsen und erfolgreich geworden, hätte die UNAH ihren Griff auf den Sektor verloren.

Das Gericht blieb jedoch nicht bei der Bildungsfrage, um die es in der Klage ging, sondern nahm sich den gesamten Rechtsrahmen vor.

Das Urteil schlug ein und rief Reaktionen von allen Seiten hervor. Próspera warnte sofort, es werde das Vertrauen der Investoren weiter erschüttern, vor allem der amerikanischen, und Honduras' internationalen Beziehungen schaden. 250 örtliche Beschäftigte und Anwohner unterzeichneten einen offenen Brief dagegen. Der Rechtsanalyst Fernando Gonzáles bezifferte die drohenden Schäden auf 12 bis 13 Milliarden Dollar, falls die Regierung nicht verhandelt und einen internationalen Prozess vermeidet. Die Anwältin und Politikerin Maribel Espinoza forderte ebenfalls eine Einigung, um dem Land die Last eines verlorenen Schiedsverfahrens zu ersparen.

Besonders umstritten war ein Punkt des Urteils: Es sollte rückwirkend gelten. Damit entstand die juristische Fiktion, die ZEDEs existierten nicht nur heute nicht, sondern hätten nie existiert. Eine solche Rückwirkung hat es in Honduras nie gegeben, und für viele war sie der Punkt, an dem das Maß voll war, auch für manche, die der Regierung bis dahin gefolgt waren. Es ging nun nicht mehr nur um die Zonen, sondern um die rechtlichen und verfassungsmäßigen Grundlagen des Landes. Der Verfassungsrechtler Juan Carlos Barrientos warnte vor rechtlichem Chaos: Frühere Vereinbarungen würden entwertet, Unsicherheit bliebe zurück.

144 Investoren und Unternehmen aus 19 Ländern, die zusammen über 250 Millionen Dollar investiert haben, forderten die Regierung in einem gemeinsamen Schreiben auf, den Angriff einzustellen und die Rechtsstaatlichkeit wiederherzustellen. Die US-Kongressabgeordnete María Elvira Salazar warnte vor den Folgen, die enteignungsgleiche Maßnahmen gegen amerikanische Investoren haben könnten.

Próspera selbst blieb bei ihrer Linie: Der Betrieb laufe weiter, und man bitte die Regierung erneut um ein Gespräch, um eine gütliche Lösung zu finden.

Aus Prósperas Sicht ist das Urteil selbst verfassungswidrig. „Unsere Position ist, dass es nichtig ist. Das Gericht darf Recht nicht rückwirkend aufheben, und Artikel 321 der Verfassung sagt: Handelt ein öffentlicher Bediensteter über seine gesetzliche Befugnis hinaus, ist die Handlung nichtig“, sagt Colindres. Hinzu kommt Artikel 96, wonach kein Gesetz rückwirkend gilt. Wer etwas für verfassungswidrig erklärt, so Prósperas Lesart, handelt faktisch als Gesetzgeber.

Trotz aller Kritik erschien das Urteil am 25. November 2024 im Amtsblatt La Gaceta. Ein paar Eigentümlichkeiten hat es dennoch.

„Das Urteil erklärte die ZEDEs für verfassungswidrig, ordnete aber nichts an, weder zu tun noch zu unterlassen. Das war interessant und, ehrlich gesagt, ganz vorteilhaft für uns. Wenn ein Gericht etwas veröffentlicht, mag es für uns klar nichtig sein, es trägt trotzdem, wie ich sage, das Siegel und den Briefkopf. Und dann kann einem, ganz gleich was man selbst denkt, Unangenehmes widerfahren.“

Auf die internationalen Verträge, die Investitionen in Próspera schützen, geht das Urteil ebenfalls nicht ein. Das ist bemerkenswert, denn nach der Wiener Vertragsrechtskonvention und der UN-Charta muss Honduras seine Verträge nach Treu und Glauben einhalten. Will das Gericht diese Pflichten verneinen, sollte man erwarten, dass es sie wenigstens erwähnt.

Colindres führt für Próspera ein weiteres Argument an:

„Im innerstaatlichen Recht sagt Artikel 94 des Gesetzes über die Verfassungsgerichtsbarkeit ausdrücklich, dass Urteile über Verfassungswidrigkeit Rechtslagen nicht berühren, die endgültig entschieden und vollzogen sind. Das honduranische Recht sagt also: Gefestigte Rechtslagen bleiben unberührt. Und damit kann uns ein solches Urteil nicht treffen. Die Próspera ZEDE ist genehmigt, wir haben 235 Unternehmen, rund 2.000 Bewohner, physisch und elektronisch, und über 150 Millionen Dollar an Investitionen. Eine gefestigtere Rechtslage gibt es kaum.“

Er verweist darauf, dass über 40 Urteile des Obersten Gerichtshofs aus den letzten 20 Jahren bestätigt haben, dass solche Entscheidungen nicht rückwirkend gelten können. Das ist damit nicht nur ein allgemeiner Rechtsgrundsatz, sondern gefestigtes honduranisches Verfassungsrecht.

Ein entscheidendes Jahr

Seit der Veröffentlichung hat die Regierung offen wenig unternommen. Ob sie vor der nächsten Wahl noch gegen die Zonen vorgehen will, lässt sich nur vermuten. Da das Urteil nichts anordnet, liegt es in ihrem Ermessen, ob und wann sie weitere Schritte unternimmt.

Die Zukunft der ZEDEs bleibt damit vorerst offen. Die allgemeine Wahl im November 2025 weckt allerdings Hoffnung auf eine Wende. Mehrere Kandidaten und Parteien haben sich gegen das Urteil der Verfassungskammer ausgesprochen und den Umgang der Regierung mit den Zonen als falsch und unverantwortlich bezeichnet. Näher läge, eine Vereinbarung auszuhandeln, von der beide Seiten profitieren und die Prósperas Klage über 10,7 Milliarden Dollar entschärft.

„Es besteht eine gute Chance, dass die Regierung nach den Wahlen im November wechselt“, sagt Colindres. „Das ist kein Streit zwischen Próspera und der Regierung, sondern zwischen der Regierung und dem gesamten Privatsektor des Landes, dem inländischen wie dem ausländischen. Sie enteignen Energieunternehmen, Infrastrukturfirmen, die Straßen bauen oder Häfen und Flughäfen betreiben, Finanzunternehmen. Sie greifen jede Branche an. Die Regierung unterstützt bewaffnete Campesino-Gruppen, die in privates Land eindringen. Sie beschränkt den Zugang zum US-Dollar, an den der Privatsektor nicht mehr herankommt, was aus meiner Sicht schlicht politische Kontrolle ist. Und sie will alle Sondersteuerregime abschaffen, auch die traditionellen ‚Zonas Libres‘ mit über 160.000 Beschäftigten, die Tourismuszonen und Steueranreize für viele andere Branchen. Man sieht: In Honduras steht der gesamte Privatsektor unter Beschuss.“ „2021 stand Próspera ziemlich allein. Heute sind wir Teil einer nationalen Koalition, die grundlegende Standards von Rechtsstaatlichkeit und Privateigentum verteidigt.“

2025 ist für die ZEDEs ein entscheidendes Jahr. Es stellt ihr politisches Geschick auf die Probe und ebenso die Schutzmechanismen, die man beim Aufbau des Rahmens genau für diesen Fall eingebaut hat: dass eine Regierung feindselig wird, ideologisch handelt und ihre Zusagen bricht. Bisher haben diese Mechanismen den Angriff wirksam abgefedert. Es spricht einiges dafür, dass die Zonen den Sturm überstehen und am Ende doch einlösen dürfen, wofür sie angetreten sind: mehr Freiheit und Wohlstand für die Honduraner.

Aus dem Englischen übersetzt von Jan Bertram