Las ZEDEs de Honduras: Pasado y Futuro

by | Aug 5, 2022 | Blog

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La Ley Orgánica ZEDE fue derogada en abril del 2022 y con ella un capítulo en la historia de innovación gubernamental llega a su fin. Sin embargo, esto no significa que las ZEDEs existentes estén destinadas a la ruina o que las ideas que estas representas hayan fallado. Esto solo señaliza que pronto será necesario de enfrentar dificultosas negociaciones y el futuro, por el momento, es incierto.

En las dos últimas décadas, Honduras ha sido escenario de notables avances. En este pequeño país latinoamericano, la innovación en la gobernanza ha tenido la oportunidad de ser explorada. Mientras que el modelo estándar de las Zonas Económicas Especiales se centra simplemente en las concesiones fiscales o aduaneras, la siguiente etapa de su desarrollo incluye la autonomía sobre áreas más amplias. En Honduras, estas jurisdicciones se conocen como ZEDEs, acrónimo para “Zona de Empleo y Desarrollo Económico”. Estas son regiones administrativas especiales mejoradas, diseñadas para permitir un mayor autogobierno y flexibilidad normativa, con el objetivo de crear un entorno jurídico y político estable que pueda atraer la inversión extranjera en beneficio de los hondureños.

En contra de lo que a menudo afirman los medios de comunicación, las ZEDEs no son unos complejos turísticos privados de millonarios que se encuentran fuera de la soberanía hondureña, donde no hay ninguna regulación y los residentes no tienen ningún derecho. Por el contrario, las ZEDEs son entidades públicas, similares a los municipios, dentro del Estado de Honduras, dirigidas por funcionarios electos de origen hondureño, cuyas actividades son supervisadas por una comisión estatal hondureña. Están sujetas a la constitución hondureña, a los acuerdos internacionales de Honduras y al código penal hondureño.

En los debates públicos, a menudo se afirma o se da por sentado que las ZEDEs tienen su origen en el extranjero, en la mente de empresarios visionarios o académicos idealistas. Pero esa narrativa, que hace hincapié en las influencias extranjeras, pasa por alto la parte central de la historia, que es que las ZEDEs fueron -y siguen siendo- hondureñas por encima de todo.

Cómo surgieron las ZEDEs

“Todo empezó con tres juristas hondureños: Octavio Sánchez, Carlos Pineda y Ebal Díaz”, dice Dr. Titus Gebel, presidente de la Free Cities Foundation. “Todo comenzó con su visión de ayudar a Honduras a abordar los graves problemas a los que el país se enfrentaba”. Sánchez, en particular, había tratado de encontrar la forma de reformar un país sumido en la corrupción, un débil Estado de Derecho y la pobreza resultante de ambos. Honduras ha estado durante mucho tiempo en los primeros puestos de la lista de países con más delitos violentos. Sin embargo, dar la vuelta a un país no es nada sencillo y, cuando Sánchez empezó a construir su carrera política, la perspectiva de una reforma generalizada parecía casi imposible.

A principios de la década de 2000, Sánchez trabajaba para el futuro presidente Porfirio Lobo. Iniciaron una conversación con Mark Klugmann, un consultor de desarrollo estadounidense que había trabajado en las administraciones de Reagan y G.H.W. Bush. Klugmann había abogado por las llamadas zonas LEAP. La revista Reason escribe:

“La idea de Klugmann argumenta que intentos fragmentado para reformar la economía entera de un país tienden a generar la oposición de poderosas coaliciones con intereses contrarios a la reforma. Por lo tanto,  ¿por qué no intentar hacer las reformas de una sola vez, pero a un nivel más pequeño?”

Si las reformas a fondo se intentaran realmente a escala local, esos experimentos podrían convertirse en faros de prosperidad que acabaran teniendo una influencia mucho más profunda en el resto del país, como ocurrió con Hong Kong y China.

Los principios que defendía Klugmann convencieron a Sánchez, que siguió desarrollando estas ideas en el contexto hondureño. Finalmente, la creación de una nueva ciudad autónoma al estilo de Hong Kong en Honduras se convirtió en una poderosa visión compartida en los círculos de Sánchez.

La idea de transformar la forma de gobernanza para lograr mayor prosperidad no es nada nueva. Se basa en la idea fundamental de la Nueva Economía Institucional de que, por muy capaces o talentosos que sean los ciudadanos, es casi imposible que mejoren su situación si la infraestructura institucional no sólo no facilita el crecimiento, sino que incluso crea más obstáculos para su desarrollo. Y en lo que respecta a Honduras, la mayoría de los observadores están de acuerdo: el pueblo hondureño es inteligente, capaz, trabajador y con ganas de crearse una vida mejor. Lo que se interpone en su camino es un impenetrable laberinto burocrático e institucional.

honduras storefront

Un escaparate en Honduras

En 2010, Lobo se convirtió en presidente y Sánchez en su jefe de gabinete. Esta era su oportunidad; los Hong Kong hondureños podían ser por fin una realidad. Pero aún había un problema: ¿cómo vender algo tan poco ortodoxo al Congreso hondureño?

En ese momento, apareció Paul Romer, un célebre economista galardonado con el Premio Nobel en economía, famoso por su defensa de las ciudades autónomas (Charter Cities en inglés). Las ideas de Romer parecían alinearse bien con las de Sánchez, los dos hombres empezaron a hablar y, en poco tiempo, Romer también apoyó a Honduras. Esto fue decisivo; fue la credibilidad internacional de Romer la que ayudó a convencer al Congreso. Así surgió la primera iteración de zonas especiales hondureñas: las RED (regiones especiales de desarrollo).

Las RED eran tan prometedoras como ambiciosas. Se les iba a conceder una amplia autonomía en muchas áreas, lo que permitiría un salto sin precedentes en su sistema de gobernanza y el diseño institucional. Por ejemplo, tal y como se detalla en el Journal de las Jurisdicciones Especiales, se iba a permitir a las RED incluso “celebrar tratados y acuerdos internacionales”.

Sin embargo, pidieron demasiado. Aunque la legislatura apoyó abrumadoramente la propuesta de las RED, ésta iba más allá de lo que, a ojos de la Corte Suprema de Honduras, permitía la Constitución hondureña. En octubre de 2012, un año después de la aprobación del estatuto constitucional de la RED, la Corte Suprema anuló la enmienda constitucional de la RED, lo que, en consecuencia, hizo que el propio estatuto de la RED fuera inconstitucional.

Para entonces, la idea de las zonas especiales ya se enfrentaba a críticas sostenidas, aunque no se había establecido ninguna zona real sobre suelo hondureño. Durante el breve periodo en que la ley RED estuvo en vigor, surgieron conflictos entre las partes implicadas. Se había creado una Comisión de Transparencia para supervisar las RED, y es probable que a Romer se le había prometido extraoficialmente una posición de liderazgo en ella. Sin embargo, cuando el gobierno hondureño firmó un memorando de entendimiento con el empresario estadounidense Michael Strong para desarrollar la primera RED y Romer protestó por no haber sido consultado, resultó que nunca había sido designado formalmente para la Comisión. Romer se sintió dejado a lado y abandonó la escena hondureña poco después.

Estos conflictos dieron munición a una pequeña pero ruidosa minoría de hondureños que se oponían firmemente a estas zonas especiales. Las denuncias de corrupción y neocolonialismo, y las afirmaciones de que los derechos de los indígenas estaban en peligro, comenzaron a difundirse en la prensa. “Los medios de comunicación de todo el mundo son deshonestos, pero yo diría que los medios de comunicación hondureños eran atrozmente deshonestos”, sostiene Strong, que en aquel momento trabajaba en el establecimiento de la primera zona especial. Strong sostiene que la actitud negativa de los medios de comunicación hacia las zonas no representaba en absoluto a la población en general. “En un momento dado, alguien dijo ‘cinco por ciento de los hondureños está en contra de esto por motivos anticapitalistas, otro cinco por ciento de los hondureños está en contra de esto por motivos nacionalistas o de soberanía, el noventa por ciento restante de los hondureños simplemente no cree que vaya a suceder – pero si lo hiciera, estarían encantados por los puestos de trabajo'”.

Donde otros se rendirían, Sánchez y su equipo siguieron adelante. Tras la sentencia del Tribunal Supremo, se preparó una nueva versión mejorada de la legislación sobre zonas especiales. El problema con las RED había sido que el Tribunal Supremo consideraba que su diseño era una amenaza para la soberanía y la integridad territorial de Honduras. En la versión reformulada de la legislación, las RED se convirtieron en ZEDEs. Con este nuevo diseño, se limitó parte de la autonomía que antes tenían las RED y todas las reservas anteriores respecto a la soberanía se abordaron en una nueva enmienda constitucional que posteriormente fue impugnada de nuevo, pero esta vez aprobada por la Corte Suprema. La ley habilitadora de las nuevas zonas -la Ley Orgánica de las ZEDE– se aprobó entonces en septiembre de 2013 con otra abrumadora mayoría. Entre otras cosas, esta ley situó a las ZEDE de forma clara e inequívoca dentro del ordenamiento constitucional hondureño. En lugar de la antigua Comisión de Transparencia, se creó el Comité para la Adopción de Buenas Prácticas (CAMP) para supervisar las ZEDE.

Con la ley de ZEDE en vigor y el CAMP establecido, las cosas pudieron empezar a avanzar. Sin embargo, la primera ZEDE, Próspera, tardó casi cuatro años en ser aprobada. Según el Journal de Jurisdicción Especial, que cita una fuente cercana pero anónima, “el retraso […] se ha atribuido a una combinación de luchas internas y mala gestión fiscal dentro de CAMP, una falta de interés real en el desarrollo de las ZEDEs por parte del presidente Hernández [que había asumido el cargo en enero de 2014], distracciones electorales y la huida de potenciales inversores en medio de la incertidumbre política”. Solo después de que uno de los tres precursores hondureños de las ZEDEs, Carlos Pineda, se convirtiera en secretario del CAMP en 2016, las cosas empezaron a avanzar. La ZEDE de Próspera fue aprobada en diciembre de 2017 y la de Ciudad Morazán un año después. Una tercera ZEDE -Orquidea- entró entonces en funcionamiento en junio de 2021. Una cuarta ZEDE, Mariposa, estaba cerca de su aprobación para el momento de las elecciones a finales de 2021.

Cada uno de los tres proyectos existentes tiene ambiciones y visiones radicalmente diferentes para su desarrollo. Próspera se centra en la innovación gubernamental y tecnológica, la economía del conocimiento y la conexión de Honduras con empresas internacionales. Ciudad Morazán es una “ZEDE de cuello azul“, dirigida a los residentes de clase obrera y media, principalmente de Honduras. Orquidea no incluye ningún componente residencial, sino que se centra exclusivamente en la producción de frutas y verduras para la exportación. Gracias a la autonomía de la que goza el régimen de ZEDE, cada una de las tres zonas ha podido elegir el sistema legal y la normativa que más le conviene. Ciudad Morazán utiliza la mayor parte del código civil hondureño, Orquidea, orientada a la exportación, ha adoptado la ley del estado estadounidense de Delaware, y Próspera ha desarrollado y puesto en práctica un Código de Derecho Anglosajón (Common Law) de Roatán completamente nuevo, basado en las mejores prácticas de todo el mundo, junto con el innovador sistema jurídico de código abierto Ulex, desarrollado por el profesor de derecho de la Universidad de Chapman Tom W. Bell. Además, Próspera ha introducido un “acuerdo de convivencia” con cada uno de los residentes, otorgándoles derechos irrevocables y garantías de estabilidad jurídica.

“Este es exactamente el tipo de innovación en la gobernanza del que siempre hablo”, dice Dr. Titus Gebel. “Se puede ver en la práctica. Aquí dijeron: ‘Oye, vamos a probar cosas diferentes’, y ya tienes tres ZEDEs con tres modelos muy diferentes”. Lo que estos proyectos tienen en común es el objetivo de crear oportunidades, estabilidad y prosperidad para los hondureños de una forma que no es posible llevar a cabo en otros lugares del país.

park between industrial area and first 8 house in Ciudad Morazan

La primera hilera de casas ocupadas y un parque en Ciudad Morazán.

Perdiendo la batalla por la legitimidad

A medida que crecía la actividad en torno a estas ZEDEs, también crecía la oposición. Desde los opositores ideológicos hasta los intereses arraigados, las ZEDEs han sido objeto de feroces ataques. Las acusaciones de mala conducta o incluso de mala intención empezaron a surgir por todas partes, alimentadas entre el público preocupado sobre todo por actores cuyas posiciones de poder se veían de alguna manera amenazadas por las ZEDEs o cuya alineación ideológica era incompatible con ellas.

Massimo Mazzone, fundador de Ciudad Morazán, afirma que las críticas más comunes a su proyecto han sido también las que más fácilmente se han demostrado falsas o inexactas. El ángulo que ha recibido quizás la mayor cobertura a lo largo de los años es la expropiación. La acusación, amplificada y repetida por la prensa, es que las ZEDEs amenazan con despojar a los nativos de sus tierras y bienes inmuebles o incluso participan directamente en su expropiación.

Estas críticas apuntan a una cláusula de expropiación incluida en la ley ZEDE (artículo 25). Sin embargo, este artículo sólo reserva el derecho de expropiación de tierras al Estado de Honduras, no a las propias ZEDE. Esto tiene sentido en el panorama general, ya que las ZEDEs no tienen jurisdicción sobre las tierras que se encuentran fuera de los límites de sus zonas aprobadas. Además, según Mazzone, esto no es más que una pista falsa: “Independientemente de lo que diga la ley de ZEDE, [el Estado de] Honduras ya tiene el dominio eminente. Por ejemplo, si alguien quiere construir una autopista o un oleoducto, si tiene buenos contactos y si puede convencer al gobierno de que lo haga, puede expropiar con o sin la ley ZEDE bajo el dominio eminente regular, que desgraciadamente es común en todo el mundo”. En referencia a Ciudad Morazán, añade: “Por supuesto, para nosotros esa práctica es éticamente monstruosa. Nos oponemos totalmente a cualquier tipo de expropiación. Nunca la realizaríamos porque es repelente desde el punto de vista ético y sería suicida desde el punto de vista político.” 

Aunque son perfectamente razonables, estas declaraciones conciliadoras de las ZEDEs no suelen ser especialmente eficaces para frenar los ataques que se lanzan de mala fe en primer lugar. En un artículo hostil que da a los comentarios sobre la expropiación un aire de legitimidad, el North American Congress on Latin America (NACLA) relata el establecimiento de Próspera, destacando que los lugareños han llegado a “entender que el gobierno municipal ya no tiene jurisdicción sobre las 58 hectáreas ahora incorporadas al modelo de ZEDE. Los terrenos han sido supuestamente transferidos del registro municipal a un registro de la propiedad independiente de Próspera ZEDE”. A esto le sigue inmediatamente la afirmación: “El despojo de tierras es una preocupación esencial de las comunidades”.

Es evidente que los autores están interesados sobre todo en pintar a Próspera como un villano, independientemente del contenido real de sus acciones. El traspaso de competencias al catastro de Próspera ZEDE no constituye ningún tipo de despojo, sino más bien un cambio de adscripción municipal. También se pierde en esta historia el hecho de que los terrenos en cuestión eran de propiedad privada, previamente desocupados, y legítimamente comprados por los afiliados a Próspera, lo que significa que el mencionado cambio de adscripción municipal se llevó a cabo con el pleno consentimiento de los propietarios.

Dado que Próspera ha estado en el centro de muchos de estos problemas de expropiación, ha dejado claro en repetidas ocasiones que no quiere tener nada que ver con esas prácticas. Los representantes de Próspera se remiten a sus Estatutos, que no incluyen la facultad de expropiación en su lista de competencias (artículo 2.04), así como a una Resolución de 2020 que descarta inequívocamente toda expropiación y reafirma el compromiso de Próspera de incorporar terrenos únicamente a petición de los propietarios. Como se ha señalado anteriormente, todos los terrenos incorporados a Próspera son de propiedad privada y estaban deshabitados antes de convertirse en ZEDE. Además, se ha prestado especial atención a la claridad de los títulos de propiedad correspondientes, que en Honduras suelen ser conflictivos o incompletos. 

Sin embargo, a pesar de todas estas garantías y de la seriedad con la que Morazán y Próspera abordan el tema de la equidad y la consensualidad, esta línea de ataque ha perseverado. Por ejemplo, en un artículo reciente se repite acríticamente la afirmación de que “las áreas trazadas para la construcción de la ZEDE son tierras ancestrales de la comarca garífuna que han sido habitadas por los indígenas durante miles de años. Por lo tanto, la construcción de las ZEDEs provocaría el desplazamiento masivo de la población nativa”. No debería ser necesario reiterar que el desarrollo de tierras deshabitadas no puede conducir a ningún desplazamiento y, por lo tanto, tales afirmaciones no tienen ninguna conexión con la realidad.

En un ejemplo aún más escandaloso de aparente mala intención, otro artículo intenta difamar a las ZEDE recordándolas junto a ejemplos de crímenes violentos, dejando al lector desprevenido con la impresión de que los representantes de las ZEDE son de alguna manera criminales organizados que trabajan con el gobierno para oprimir a los lugareños. El artículo presenta a un lugareño que tiene miedo de las ZEDE a pesar de que éstas no han hecho nada para amenazarle o perjudicarle. En un caso de supuesto desplazamiento que los autores describen de la peor manera posible, se admite sin embargo que no se ha expropiado realmente ninguna tierra.

Estos ejemplos de cobertura deshonesta o directamente basa en la fantasía de sus autores se convirtieron con el tiempo en el pan de cada día para las ZEDEs. Por ejemplo, en un aluvión de acusaciones y denuncias, el Centro Nacional de Trabajadores del Campo (CNTC) afirmó que los “impactos sociales” de las ZEDEs incluyen “el desplazamiento forzado, el aumento de la conflictividad y la violencia, la pérdida del patrimonio cultural, la migración y el aumento de la represión de las protestas”. No se explicaba en qué se basaban estas acusaciones tan atroces, casi como si fuera un conocimiento común que no necesitaba ninguna justificación en primer lugar.

Estas caracterizaciones son sorprendentemente absurdas. Como ya se ha señalado, todas las ZEDE se han establecido en terrenos no ocupados, por lo que nunca ha habido posibilidad de ningún desplazamiento, y mucho menos “forzado”. Las ZEDE no han ejercido ningún tipo de violencia, ya que su misión es puramente pacífica, legal y productiva. Las ZEDEs no han provocado ninguna migración, excepto cuando la gente se ha desplazado hacia las ZEDEs para seguir las oportunidades de trabajo creadas en ellas. No ha habido ninguna protesta dentro de las ZEDEs, por lo que no se ha podido reprimir ninguna protesta allí; y en cuanto a las protestas que se producen fuera de las ZEDEs, éstas no tienen jurisdicción sobre la aplicación de la ley allí y no tienen poder para tomar ninguna decisión sobre cómo se responderá a las protestas. Por lo tanto, más que ser críticas genuinas, estas acusaciones parecen ser lanzadas sólo por razones de publicidad y de beneficio político personal.

Entre otras consecuencias negativas, estas afirmaciones destructivas han llevado a la Universidad Técnica de Múnich (TUM) a desistir de sus intenciones de abrir un campus en Próspera, debido a los “indicios de violación de los derechos humanos”. Nos pusimos en contacto con la TUM para preguntar cómo, en su opinión, se podían violar los derechos humanos si sólo se habían incorporado a Próspera zonas deshabitadas, pero la Universidad no proporcionó más aclaraciones.

Corrección: Después de que la TUM cesara su compromiso con Próspera, la Universidad emitió una carta en la que afirmaba que no tenía “ninguna evidencia de violaciones de los derechos humanos en o por parte de Honduras Próspera” y que la retirada de Honduras había sido “resultado de un cambio en la dirección” y de una “reorientación del enfoque empresarial.”

En cuanto a la oposición organizada a las ZEDEs, Mazzone señala que hay muchas organizaciones con intereses creados cuyos poderes se han visto amenazados por las ZEDEs. Entre ellas se encuentra la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH), que goza de un monopolio sobre las licencias de otras universidades (privadas) del país. Si antes sólo se podían fundar universidades con la bendición de la UNAH, pero ahora cualquiera puede establecer una dentro de una ZEDE, eso es una amenaza directa al monopolio de la UNAH. Los sindicatos son otro ejemplo de estos intereses creados. Dado que el código laboral hondureño no se aplica dentro de las ZEDE, el poder de los sindicatos se ve así disminuido.

Un principio similar se aplica a la asociación de abogados hondureños: si las ZEDEs pueden optar por adoptar un marco de derecho anglosajón (Common Law) en lugar del derecho civil hondureño (como ha hecho Próspera), eso disminuye el mercado potencial para los abogados locales formados en derecho civil. A esta lista de oposición institucional, Titus Gebel añade que parte de la reacción proviene de figuras relacionadas con las maquilas -zonas francas hondureñas basadas en la exportación que no gozan de tantas concesiones y a las que las ZEDEs suponen un reto competitivo.

La imagen pública de Próspera no se ha visto favorecida por la difícil relación de la zona con su vecino inmediato, el pueblo de Crawfish Rock, en la isla de Roatán. Desde su creación, Próspera ha realizado actividades de divulgación y asistencia a la comunidad de Crawfish Rock, tratando de establecer relaciones positivas y productivas. Próspera comenzó a ofrecer préstamos para pequeñas empresas, talleres de carpintería y programas extraescolares a la población de Crawfish Rock. Se construyó un edificio comunitario a cargo de Próspera. Más tarde, se creó un grupo de ahorro e inversión mutua entre los lugareños. Próspera también organizó autobuses escolares diarios para los niños del pueblo, cubriendo el 95% del coste. Además, desde que se puso en marcha, Próspera ha proporcionado empleo a muchos residentes de Crawfish Rock, principalmente a través de los proyectos de construcción en la zona. Incluso a mediados de 2022, alrededor del 10% de la población de Crawfish Rock está empleada en Próspera.

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Trabajadores en una obra de construcción en Roatán Próspera.

Sin embargo, la ZEDE encontró su oposición cuando conectó el pueblo a su suministro de agua, proporcionando agua corriente donde la única fuente en el pueblo había sido el suministro de camiones cisterna que resultó ser poco fiable debido a los problemas de la cadena de suministro durante la pandemia de Covid. Próspera no tardó en enterarse de que los representantes de la comunidad local, cuya posición de poder se veía amenazada por los nuevos grifos de Próspera, habían vendido el agua del camión a los habitantes del pueblo. Al poco tiempo, acusaron a Próspera de aprovecharse de los lugareños cobrando por el agua, a pesar de que el suministro del camión también había tenido que pagarse (y a un precio más alto), y de que Próspera había preguntado a los lugareños cuál era el precio que ellos consideraban justo por el nuevo acceso al agua, y luego les había cobrado esa cantidad. Además, durante la pandemia Covid, Próspera dejó de facturar por completo y proporcionó agua al pueblo de forma gratuita. 

Uno de los ángulos de la presión de los líderes locales contra Próspera fue su supuesta intención de incorporar Crawfish Rock a la ZEDE, presumiblemente en contra de los deseos de los lugareños. Es cierto que, en su página web, Próspera mostró una visualización que incluía a la comunidad vecina como parte de una visión para el desarrollo futuro. Aunque esto fue ciertamente un gran descuido publicitario por parte de Próspera, se basó en la suposición de que la comunidad se uniría a la ZEDE voluntariamente mediante un referéndum, tal y como establece el artículo 38 de la ley de ZEDE. Como ya se ha señalado, estos referendos, junto con la decisión de los propietarios de las zonas no habitadas de adherirse, son las únicas vías legalmente permitidas para que Próspera crezca.

Próspera siempre ha tenido cuidado de mantener un rastro de papel de sus actividades para defenderse de la desinformación promulgada por la prensa. Por eso, cuando se enteró de que los dirigentes de Crawfish Rock querían restablecer el suministro de agua de su antiguo camión, les pidió una confirmación por escrito de que estaban interesados en mantener el agua de Próspera y de que pagarían las facturas acordadas mutuamente. Aunque los dirigentes no hablen realmente en nombre de muchos (quizá la mayoría) de los habitantes de la zona, Próspera no está en condiciones de ignorarlos y eludirlos. Por lo tanto, cuando los líderes locales no mostraron interés en la continuidad del servicio, Próspera procedió a retirar su suministro. Este episodio se difundió posteriormente en la prensa internacional para pintar a Próspera como un villano que intentaba someter a la población local a la fuerza. No es de extrañar que los detractores no estuvieran interesados en contar una historia real.

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La isla de Roatán, sede principal de la ZEDE de Próspera. El complejo turístico Pristine Bay, ahora parte de Próspera, en primer plano.

Con el paso de los años, las redes sociales hondureñas se llenaron de preocupaciones y afirmaciones que no se basaban en la realidad pero que, sin embargo, se repetían hasta la saciedad, alimentadas por la desinformación generalizada que perpetuaba la prensa. Un ejemplo destacado es la afirmación de que el marco ZEDE es supuestamente “ilegal” porque ha sido declarado inconstitucional. Esto simplemente no es cierto. Como se ha recordado anteriormente, fue el régimen RED el que fue considerado inconstitucional por el Tribunal Supremo y el marco ZEDE fue entonces explícitamente diseñado para rectificar las deficiencias constitucionales de su predecesor, que el Tribunal reconoció y confirmó. Sin embargo, se siguieron publicando artículos en los que se confundían ambas cosas y se hacían juicios jurídicos y morales sobre esa base. El gran volumen de críticas y de enfado en Internet creó la impresión de que todo el país estaba en contra de las ZEDEs y que el público era unánime en su denuncia.

A pesar de todo, una observación en la que parecen coincidir muchos de los defensores de las ZEDEs es que, siempre que las críticas se manifiestan de forma genuina por parte de los ciudadanos de a pie, suelen tener su origen en la falta de información sobre lo que son las ZEDEs. “No hay oposición de base a la ley ZEDE una vez que la gente entiende en qué consiste realmente”, explica Gebel.

Las encuestas también apoyan la idea de que la oposición a las ZEDE sólo está organizada por una minoría ruidosa de actores e intereses creados con motivación política o ideológica, y que nunca ha habido un movimiento amplio contra las zonas.

Pero en algún momento, la fuerza combinada de los intereses en contra ahoga un auténtico debate sobre las ventajas e inconvenientes de las zonas especiales. En política, a menudo no gana el bando más popular, sino el más ruidoso y visible. A finales de 2021, estaba claro que las ZEDEs habían perdido la batalla por su legitimidad.

El accidentado camino que queda por recorrer

Cuando la prensa negativa estaba en su punto más alto, fue fácil para la líder de la oposición, Xiomara Castro, incluir la posición anti ZEDE como uno de los principales ejes de su campaña presidencial. Cuando salió victoriosa a finales de 2021, prometió acabar con las ZEDEs, a las que consideraba vehículos de explotación extranjera, una posición que se resumía en el omnipresente eslogan “Honduras no se vende.”

En abril de 2022, el Congreso votó la derogación de la Ley Orgánica de las ZEDE e inició el proceso de derogación de las enmiendas constitucionales que habían permitido la aprobación de la ley en 2013. Sin embargo, el proceso aún no ha concluido. A principios de 2023 tendrá lugar otra votación para confirmar o rechazar el cambio constitucional. En el momento de escribir este artículo, el gobierno sigue siendo ambiguo sobre los próximos pasos que dará.

Además, incluso con la ley derogada, esto sólo significa que no se pueden crear nuevas ZEDEs. Esta parte ha sido bastante fácil, pero deshacerse de las ZEDEs existentes podría resultar muy costoso para Castro y su partido. Tanto en declaraciones públicas como en entrevistas recientes, los representantes de Próspera han dejado claro que, en lo que a ellos respecta, la derogación de la ley no cambia nada para ellos. Entre otros instrumentos legales, señalan la protección de los inversores en forma de tratados internacionales que Honduras ha firmado. Estos incluyen acuerdos de estabilidad jurídica que garantizan el estatus de las ZEDEs existentes durante los próximos cincuenta años. Por lo tanto, la supresión de las ZEDEs existentes y de su correspondiente estatus jurídico supondría el incumplimiento de estas obligaciones, lo que haría a Honduras responsable de enormes daños. Próspera ya se ha asociado con White & Case de Nueva York, un bufete de abogados de renombre internacional en este campo jurídico, para que la represente en este conflicto.

Sea cual sea el resultado, uno de los efectos probables de esta controversia es ahuyentar a algunos inversores que no se sienten cómodos enfrentándose a semejante presión política. Ha terminado una época para las ZEDEs, una época en la que, a pesar de los ataques de mala fe de varios grupos, el gobierno hondureño estaba esencialmente de su lado. Titus Gebel lo considera una oportunidad perdida, y lamenta que se haya perdido tanto tiempo por la inacción entre 2013 y 2017. Si las ZEDEs hubieran empezado a desarrollarse antes, podría haber sido más difícil oponerse políticamente a ellas ahora. “Si hubieras tenido -diría- cuatro años más, entonces se habrían creado muchos puestos de trabajo, la gente estaría viviendo en las ZEDEs con seguridad, disfrutando de una mayor calidad de vida… Lo mismo ocurrió en los años 80 con las maquilas. Hubo mucha oposición a ellas, pero después de que se crearon los primeros veinte mil empleos, ningún partido ha querido deshacerse de las maquilas desde entonces. Lo mismo habría ocurrido con las ZEDEs; especialmente en Morazán, que podrían ofrecer increíbles mejoras en todos los aspectos de la vida para el trabajador medio hondureño de esa región.”

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Un terreno en Ciudad Morazán a la espera de ser urbanizado. La nueva construcción se ha paralizado en la ZEDE debido a la reciente incertidumbre política.

Aunque la fortuna no ha estado del lado de las ZEDEs, éstas han atraído a muchos innovadores y emprendedores durante su corta vida, que ya han generado una considerable innovación en el campo de la gobernanza. Se han creado varios conceptos nuevos, como las Cartas de las ZEDE de tipo constitucional; un código de derecho común completo basado en el concepto de sistema jurídico de código abierto Ulex; un sistema de registro y transferencia de tierras electrónico; y un Contrato Ciudadano, por nombrar sólo algunos. Estas innovaciones han sido desarrolladas y probadas en Honduras y pueden ser reimplantadas en futuros proyectos en todo el mundo, incluso si las ZEDE fueran abolidas por completo.

Pero a pesar de las oportunidades perdidas, el sueño hondureño aún no ha terminado. Los emprendedores fundadores que han luchado por las zonas especiales hondureñas siguen trabajando para llevar el progreso y la prosperidad a Honduras. Ahora cuentan con el apoyo de destacados expertos en numerosos campos, ya sean empresarios, abogados, arquitectos, inversores o visionarios. En 2013, la revista Reason comentó que “para convertirse en un pionero del siglo XXI [en modelos de gobernanza], Honduras -o al menos un pequeño territorio dentro de ella- debe convertirse, bueno, en no Honduras.” Pero eso nunca ha sido cierto. Las ZEDEs son una idea y un proyecto hondureños. Son un intento popular de llevar una nueva esperanza a un país que se ha quedado sin opciones.

La esperanza vive ahora en las tres ZEDE existentes. Pero las elecciones van y vienen, y tal vez, cuando los vientos cambien de nuevo, toda Honduras se beneficiará de un caleidoscopio de ZEDEs, experimentando con mejoras en los sistemas e instituciones para ofrecer un mundo mejor para todos nosotros.

Traducido del inglés por Juan D. Estevez